محمدعلی نبی نژاد
بدعهدی، عادت آمریکا در توافق با ایران؛ از الجزایر تا برجام
هربار که صحبت از مذاکره با آمریکا میشود، یک جمله تکراری هم شنیده میشود: «اینبار، داستان فرق دارد و جای نگرانی نیست.» «اما وقتی به حافظهی تاریخی نگاه میکنیم، میبینیم نه تنها «اینبار» فرق خاصی نکرده، بلکه دقیقاً در همان مسیرِ تجربهشده قدم میگذاریم.» از کودتای ۱۳۳۲ گرفته تا عهدنامه الجزایر و بعدتر برجام، تجربههای متوالی باعث شده بیاعتمادی تهران به واشنگتن صرفاً یک شعار سیاسی نباشد؛ بلکه محصول انباشت تجربههای عینی باشد.
انبوهِ تجربههای تلخ؛ چرا اعتماد به واشنگتن ممکن نیست؟
بیاعتمادی از سال ۱۳۵۷ شروع نشد. در مرداد ۱۳۳۲، عملیات آژاکس با همکاری سازمان سیا و امآی۶ دولت دکتر محمد مصدق را سرنگون کرد. اسناد منتشرشده وزارت خارجه آمریکا در مجموعه «روابط خارجی ایالات متحده (FRUS) و همچنین اعتراف رسمی دولت آمریکا در سال ۲۰۱۳، نقش مستقیم واشنگتن در این کودتا را تأیید میکند. این رویداد برای ایرانیان پیام روشنی داشت: اگر منافع آمریکا به خطر بیفتد، حتی یک دولت لیبرالی مثل مصدق هم مصون نیست.
سالها بعد، لایحه کاپیتولاسیون (۱۳۴۳) که به مستشاران آمریکایی مصونیت قضایی میداد، این ذهنیت را تقویت کرد که رابطه دو کشور مبتنی بر احترام و تعامل نیست. بنابراین وقتی بحران گروگانگیری شکل گرفت و بحث مذاکره پیش آمد، زمینه بیاعتمادی از قبل وجود داشت.
عهدنامه الجزایر 1359؛ توافقی با اجرای یکطرفه
در ژانویه 1359، پس از ۴۴۴ روز بحران گروگانگیری، ایران و آمریکا با میانجیگری دولت الجزایر به توافقی رسیدند که به «بیانیههای الجزایر» مشهور شد. این توافق چهار محور اصلی داشت:
- - آزادی گروگانها در برابر آزادسازی داراییهای مسدودشده ایران.
- - تعهد آمریکا به «عدم مداخله مستقیم یا غیرمستقیم سیاسی و نظامی» در امور داخلی ایران.
- - انتقال دعاوی مالی به «دیوان داوری دعاوی ایران–ایالات متحده» در لاهه.
- - تضمین مصونیت داراییهای ایران در خاک آمریکا از هرگونه توقیف قضایی.
رهبری ایران ابتدا آزادی گروگانها را منوط به اجرای تعهدات آمریکا کرد؛ اما آمریکا زیر بار نرفت و عدهای در ایران با نگاه خوشبینانه به آمریکا تصمیمگیران را تحت فشار قرار دادند که قبل از انجام تعهدات آمریکا، تمام گروگانها را آزاد کنند و توافق از طرف ایران اجرا شد. «گروگانها طبق قولوقرار آزاد شدند و به خانهشان برگشتند؛ اما وقتی نوبت به اجرای تعهدات آمریکا رسید، ورق برگشت؛ خبری از آزادسازی تمامِ پولهای بلوکه شده نبود و فقط قطرهچکانی، مبلغ کمی از داراییهای ایران آزاد شد.»
البته دیوان داوری در لاهه تشکیل شد و تا امروز به بیش از چهار هزار پرونده رسیدگی کرده و احکام مالی کلانی به ارزش میلیاردها دلار صادر کرده است. برخی احکام، ایران را ملزم به پرداخت غرامت کرد و برخی دیگر به نفع ایران بود؛ از جمله بازپرداخت مبالغ مربوط به قراردادهای نظامی پیش از انقلاب که تحویل نشده بود.
اما دو بند اصلی توافق الجزایر که آمریکا هیچگاه آن را رعایت نکرد، «عدم مداخله» و «مصونیت داراییها» بود.
حمایت آمریکا از عراق در جنگ
در شهریور ۱۳۵۹، عراق به ایران حمله کرد. از سال ۱۹۸۲ به بعد، اسناد منتشرشده آرشیو امنیت ملی آمریکا نشان میدهد که دولت «ریگان» اطلاعات ماهوارهای و تحلیلهای اطلاعاتی در اختیار بغداد قرار میداد. گزارشهای رسمی سنا و اسناد بعدی وزارت دفاع آمریکا نیز نشان میدهد که واشنگتن از برنامههای تسلیحاتی عراق، حتی در حوزه تسلیحات شیمیایی، اطلاع داشته است. همچنین نام عراق در سال ۱۹۸۲ از فهرست کشورهای حامی تروریسم خارج شد و مسیر حمایتهای مالی و اعتباری برای بغداد باز شد.
این یکی از نقضهای فاحش توافق الجزایر بود که آمریکا نه تنها با تحریک و حمایت صدام، او را 8 سال به جان ایران انداخت بلکه در سالهای پایانی جنگ، نیروی دریایی آمریکا مستقیماً با ایران درگیر شد و در تیر ۱۳۶۷ هواپیمای مسافربری «ایرانایر» (پرواز ۶۵۵) را سرنگون کرد؛ حادثهای که دیوان بینالمللی دادگستری بعداً در قالب یک سازش مالی مختومه شد، اما هرگز به پذیرش مسئولیت رسمی از سوی آمریکا منجر نشد.
مصادره داراییهای ایران
بند دیگری از بیانیههای الجزایر، مصونیت اموال ایران در آمریکا بود. اما با تغییر در جهتگیریهای سیاسی واشنگتن در اواخر قرن بیستم، کنگره آمریکا بهجای پایبندی به الزامات بیانیههای الجزایر، با آغاز دورهای از قانونگذاریهای تهاجمی، مسیر را برای طرح دعاوی قضایی علیه اموال ایران و مصادرهی آن هموار کرد.
نقطهعطف این روند، رأی دیوان عالی آمریکا در پرونده *Bank Markazi v. Peterson* در سال ۲۰۱۶ بود که به ضبط حدود ۲ میلیارد دلار از داراییهای بانک مرکزی ایران انجامید. دیوان عالی استدلال کرد که کنگره میتواند با قانونگذاری خاص، مسیر رسیدگی قضایی را تعیین کند؛ حتی اگر نتیجه آن عملاً بیاثر کردن تعهدات بینالمللی پیشین باشد.
از منظر حقوق بینالملل، این اقدام با اصل «لزوم وفای به عهد» (Pacta Sunt Servanda) که در کنوانسیون وین درباره حقوق معاهدات تصریح شده، در تعارض قرار میگیرد. اما واقعیت این است که در نظام بینالملل، اجرای تعهدات وابسته به توازن قدرت است و آمریکا بارها ثابت کرده، تنها زبان قدرت ممکن است او را وادار به اجرای تعهداتش کند و هرگاه توانسته از اجرای تعهداتش سربازده است.
برجام؛ تکرار همان الگو
سال ۲۰۱۵ توافق هستهای میان ایران و گروه ۱+۵ امضا شد. این توافق در قالب قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت نیز تأیید شد. آژانس بینالمللی انرژی اتمی در گزارشهای متعدد خود تا سال ۲۰۱۸ پایبندی ایران به تعهداتش را تأیید کرد.
با این حال، در مه ۲۰۱۸ دولت ترامپ بهصورت یکجانبه از توافق خارج شد و سیاست «فشار حداکثری» را اعمال کرد. بازگرداندن تحریمهای ثانویه، عملاً مزایای احتمالی برجام برای ایران را از بین برد. نکته مهم این است که خروج آمریکا نه به استناد نقض تعهد از سوی ایران، بلکه صرفاً بر مبنای تغییر رویکرد سیاسی در واشنگتن انجام شد.
با روی کار آمدن دولت بایدن، انتظار میرفت بازگشت به توافق در دستور کار قرار گیرد. مذاکراتی هم در وین انجام شد، اما در نهایت هیچ بازگشت عملی و پایداری شکل نگرفت و ساختار تحریمها همچنان پابرجا ماندهمه اینها ثابت کرد که تغییر دولتها در آمریکا، فقط یک بازیِ جابهجاییِ مهرههاست؛ وگرنه در سطح کلان، راهبردها و سیاستهای اصلی نسبت به ایران هیچ تغییر ریشهای نکرده و نمیکند.
مسئله فرد نیست، ساختار است
ممکن است گفته شود که کودتا مربوط به دهه ۵۰ میلادی است، عهدنامه الجزایر مربوط به دوران جنگ سرد، و خروج از برجام نتیجه تصمیم یک رئیسجمهور خاص. اما وقتی این رویدادها را کنار هم میگذاریم، یک الگوی رفتاری دیده میشود: توافق تا زمانی معتبر است که با اولویتهای راهبردی آمریکا همسو باشد. بهمحض تغییر اولویتها، ابزارهای حقوقی یا سیاسی برای خروج یا بیاثر کردن آن فعال میشوند.
در نظام حقوق داخلی آمریکا، معاهدات میتوانند تحتتأثیر قوانین بعدی کنگره قرار بگیرند، و توافقات اجرایی (Executive Agreements) نیز با تغییر رئیسجمهور قابل لغو هستند. همین ویژگی ساختاری باعث میشود هر توافقی با آمریکا، بدون تضمینهای عینی و قابل اجرا، در معرض بیثباتی قرار بگیرد.
«این تاریخِ پُر از بدعهدی، به معنای نفیِ مطلقِ دیپلماسی نیست؛ اما به ما میگوید که مذاکره بدونِ «ضمانتهایِ عینیتیافته» و «هزینهسازی برای طرف مقابل»، چیزی جز تکرارِ چرخه ناکامی نیست.» تجربه الجزایر نشان داد که حتی یک تعهد صریح درباره عدم مداخله و مصونیت اموال، بدون ابزار الزامآور، میتواند در عمل بیاثر شود. تجربه برجام هم نشان داد که تأیید شورای امنیت لزوماً مانع خروج یکجانبه یک قدرت بزرگ نمیشود.
بنابراین وقتی امروز از مذاکره یا توافق جدید صحبت میشود، مسئله اصلی این نیست که آیا مذاکره کنیم یا نه، بلکه این است که چگونه از تکرار چرخه توافق، اجرای یکطرفه و خروج طرف مقابل جلوگیری کنیم. اگر تاریخ قرار است چراغ راه باشد، درسش این است: در دیپلماسی با آمریکا، هرگز نباید نقدِ قطعی را با نسیهی کلامی معاوضه کرد. قاعده ساده اما حیاتی است؛ تا زمانی که منافعِ حاصل از توافق، نقد و عینی در دست نباشد، هیچ تعهدی نباید از جانب ما روی میز قرار بگیرد.
منابع
- 1. ظهیرالدین، سیدعلیاکبر. *بررسی حقوقی معاهدات بینالمللی در روابط ایران و آمریکا*. تهران: خرسندی، ۱۳۸۷. (صص. ۱۲۰–۱۴۵)
- 2. کرباسچی، علی. *روابط خارجی ایران در دوران پس از انقلاب اسلامی*. تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی، ۱۳۹۵. (صص. ۲۱۰–۲۳۵)
- 3. رحیمپور ازغدی، حسن. *شکست آمریکا در خاورمیانه: از الجزایر تا برجام*. قم: بوستان کتاب، ۱۳۹۸. (صص. ۸۸–۱۱۲)
- 4. U.S. Department of State, *Foreign Relations of the United States, 1952–1954: Iran*, Vol. X, 1989. (pp. 409–416
- 5.. U.S. Supreme Court, *Bank Markazi v. Peterson*, 578 U.S. 212 (2016). (pp. 1–24)
- 6. National Security Archive, *Iraqgate: U.S. Policy Toward Iraq 1980s*, Electronic Briefing Book No. 82. (Docs. 21–24